João Felippe Cury M. Mathias
João Felippe Cury M. Mathias é professor do Instituto de Economia da UFRJ e membro do Grupo de Economia do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável (GEMA).

As ‘boiadas’ de Salles para driblar as instituições ambientais inclusivas

João Felippe Cury M. Mathias
segunda-feira, 25 maio 2020 20:03
Imagem: Pixabay.

“A oportunidade que nós temos, que a imprensa está nos dando um pouco de alívio nos outros temas, é passar as reformas infralegais de desregulamentação, simplificação, todas as reformas que o mundo inteiro nessas viagens que se referiu o Onyx certamente cobrou dele, cobrou do Paulo, cobrou da Teresa, cobrou do Tarcísio, cobrou de todo mundo” [1].

A pandemia de COVID-19 descortinou uma janela de oportunidades para se “passar a boiada” nas instituições que foram desenhadas para proteger o meio ambiente no Brasil. É assim que enxerga, é assim que pensa, é assim que deseja agir (e age), sem quaisquer escrúpulos e com déficit de empatia, o ministro do Meio Ambiente Ricardo Salles e o governo Bolsonaro.

A epígrafe deste texto apresenta as palavras textualmente transcritas que foram ditas na reunião ministerial do dia 22 de abril de 2020 e explicitam que tipo de visão de desenvolvimento comunga o governo Bolsonaro, bem como quais os estratagemas pensados para pô-la em prática. É uma visão que vai ao encontro do que Daron Acemoglu e James Robinson chamam de instituições extrativistas em seu célebre livro “Por que as nações fracassam”, que preveem o crescimento econômico sob instituições extrativistas (Acemoglu e Robinson, 2012), embora não seja sustentável.

Segundo os citados autores, as instituições políticas extrativistas criam instituições econômicas extrativistas, transferindo riqueza e poder para as elites do país, deixando marginalizada a maior parte da população. Esse tipo de instituição pode até produzir crescimento econômico. Mas esse crescimento não é sustentável porque esse processo é incompatível com a manutenção e a concentração do poder na mão de uma elite predadora.

Em oposição ao benefício de alguns poucos, as instituições políticas inclusivas são baseadas no pluralismo, produzem o marco legal, princípio segundo o qual as leis devem ser aplicadas igualmente para todo mundo. Essas instituições políticas geram instituições econômicas com os incentivos apropriados para o investimento em capital físico, a formação do capital humano e a inovação tecnológica que levam à prosperidade, e, portanto, ao aumento do bem-estar material da população.

A Constituição de 1988 concebeu o desenho para um Estado Democrático de Direito em que há uma interdependência grande dos poderes constituídos na República. Imagem: Reprodução.

Os estudos referentes às ações coletivas e das interações dos agentes econômicos e das instituições são muito presentes na abordagem institucionalista da Ciência Econômica, notadamente a escola novo institucional que inspira a obra de Acemoglu e Robinson (2012) [2]. Naturalmente, um pressuposto majoritariamente aceito é que o meio ambiente deve ser encarado como um bem e um direito difuso e coletivo e sua proteção é um exercício da cidadania nas democracias constitucionais. Nesse sentido, a governança ambiental é centrada numa visão de desenvolvimento lastreada na ideia de sustentabilidade.

Com efeito, o entendimento das palavras e ações prometidas pelo ministro Salles na epígrafe clama por uma reflexão a respeito da história institucional recente que forjou o marco institucional ambiental no Brasil, criando instituições inclusivas para o setor. Aqui a hipótese é que as instituições são inclusivas, uma vez que as regras formais forçam os policy makers com intenções extrativistas a apelarem para soluções e ações infralegais.

Como advogam Meyer et al. (2018) o desenho de estruturas de governança ambientais pressupõe a modificação, a troca ou a criação de arranjos institucionais, que são criados para cumprir um objetivo, uma solução de problemas mais ou menos bem definidos [3]. A literatura a respeito desse tema chama a atenção para o fato de que as principais mudanças institucionais serem dirigidas para resolver os problemas urgentes de governança ambiental.

Já o interessante trabalho de Beunen e Patterson (2019) se propõe a analisar a mudança institucional na governança ambiental. Propõe o conceito de trabalho institucional (institutional work) onde se foca o papel dos atores em criar, manter ou modificar estruturas institucionais. Os autores identificam o caráter político do conceito de trabalho institucional, que proporciona efeitos cumulativos das ações tomadas por múltiplos atores, incluindo as dimensões relacionadas à comunicação e ao discurso.

Em síntese um arcabouço analítico útil para interpretar as políticas ambientais no Brasil no período recente inclui os seguintes elementos conceituais: a dimensão política; as instituições extrativistas e inclusivas; estruturas de governança e arranjos institucionais; o papel dos atores envolvidos na mudança. Tal arcabouço propicia escrutínio daquilo que está desvelado e velado no discurso do ministro do Meio Ambiente aqui questionado.

“Notem que a criação de novos arranjos institucionais no governo Bolsonaro é compatível com novos objetivos associados à questão do meio ambiente”.

Os atores diretamente interessados na mudança são explicitados na frase do ministro, mas há uma série de atores indiretos associados às mudanças (Economia, Direitos Humanos, Relações Exteriores, etc.). O rol de atores interessados inclui aqueles que se beneficiam com os efeitos da mudança de objetivos do Ministério do Meio Ambiente. Esse grupo faz parte da elite que se beneficia de instituições extrativistas.

Notem que a criação de novos arranjos institucionais no governo Bolsonaro é compatível com novos objetivos associados à questão do meio ambiente. Que passam de um longo período associados à preservação para um momento em que o objetivo precípuo é a extração. Os objetivos conflitantes estão por trás da estratégia apresentada na citada reunião ministerial. Nesse sentido vale a pena recuperar um pouco da concepção do arranjo e da governança ambiental no Brasil que propiciaram a criação de instituições inclusivas ambientais no Brasil. Isso pressupõe uma série de atores, instituições e processos que são fruto de acúmulo de vários períodos e gestões no Ministério do Meio Ambiente do Brasil.

A Constituição de 1988 concebeu o desenho para um Estado Democrático de Direito em que há uma interdependência grande dos poderes constituídos na República. A busca por ações infralegais por parte do Executivo nada mais significa deixar de levar o problema para a arena legislativa e ganhar tempo para lidar com eventuais problemas no poder judiciário. Naturalmente, a frase do ministro Ricardo Salles considera essas questões. Até porque as instituições inclusivas são desenhadas prevendo futuras ações extrativistas. Não à toa o timing e o senso de oportunidade foram claramente defendidos, ainda que de maneira inescrupulosa, pelo ministro.

As recentes ações do Ministério do Meio Ambiente vão de encontro à imagem construída no Brasil a partir da virada dos anos 2000. Uma série de ações tentando conciliar a ambição na economia e no meio ambiente elevaram o patamar do Brasil como ator internacional na questão ambiental [4]. No atual governo é descortinada a falta de diálogo entre os ambientalistas e uma série de atores (representados na fala do ministro) como o agronegócio, a cadeia de extração mineral e de madeira, bem como os interesses de obras de infraestrutura em áreas ambientalmente protegidas. O marco legal foi feito para proteger o meio ambiente, as comunidades e povos originários e propiciar uma ocupação sustentável no território amazônico. Havia, portanto, uma visão de desenvolvimento sustentável no desenho do marco institucional e os arranjos e a governança institucional foram feitos para proporcionar instituições ambientais inclusivas.

Ministro Ricardo Salles na reunião ministerial. Foto: Marcos Corrêa/PR.

O marco legal que delineia a política ambiental do Brasil remonta à Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA), instituída pela lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981. A Constituição de 1988 destinou um artigo específico para o meio ambiente. Desde então uma série de instituições e institucionalidades foram criados para forjar os atores essenciais da implementação da política ambiental no Brasil, com destaque para duas autarquias ligadas ao Ministério do Meio Ambiente:

  1. Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA), criado pela Lei nº 7.735 de 22 de fevereiro de 1989, é uma autarquia federal vinculada ao Ministério do Meio Ambiente (MMA). É o órgão executivo responsável pela execução da Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA) e desenvolve diversas atividades para a preservação e conservação do patrimônio natural, exercendo o controle e a fiscalização sobre o uso dos recursos naturais (água, flora, fauna, solo, etc). Também cabe a ele conceder licenças ambientais para empreendimentos de sua competência.
  2. Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio). É o órgão ambiental do governo brasileiro, criado pela lei 11.516, de 28 de agosto de 2007. É uma autarquia especial cujo objetivo é executar as ações do Sistema Nacional de Unidades de Conservação, podendo propor, implantar, gerir, proteger, fiscalizar as unidades de conservação instituídas pela União.

Os dois órgãos têm natureza fiscalizadora cujo objetivo precípuo é a conservação do meio ambiente. Fazem isso em obediência ao marco legal estabelecido. Uma pequena fração desse marco apresentada a seguir, de maneira a forjar as “regras do jogo” formais referentes à política ambiental do Brasil.

  • Constituição da República Federativa do Brasil, artigo n. 225. “Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações”. De particular interesse é o § 4º “A Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira são patrimônio nacional, e sua utilização far-se-á, na forma da lei, dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais”.
  • Lei n. 11.284, de 2 de março de 2006. Dispõe sobre a gestão de florestas públicas para a produção sustentável; institui, na estrutura do Ministério do Meio Ambiente, o Serviço Florestal Brasileiro — SFB; cria o Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal — FNDF.
  • Lei nº 12.512, de 14 de outubro de 2011. Institui o Programa de Apoio à Conservação Ambiental e o Programa de Fomento às Atividades Produtivas Rurais.
  • Lei n. 12.651 (Novo Código Florestal), de 25 de maio de 2012. Dispõe sobre a proteção da vegetação nativa. Esta Lei estabelece normas gerais sobre a proteção da vegetação, áreas de Preservação Permanente e as áreas de Reserva Legal; a exploração florestal, o suprimento de matéria-prima florestal, o controle da origem dos produtos florestais e o controle e prevenção dos incêndios florestais, e prevê instrumentos econômicos e financeiros para o alcance de seus objetivos.

Os resultados da mudança institucional em relação ao meio ambiente no Brasil são bastante expressivos e mundialmente reconhecidos. E são multidimensionais. Um dos resultados mais visíveis é explicitado no 

Fonte: Plano de Ação para Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia Legal (PPDCAM), Ministério do Meio Ambiente.

A visão extrativista do governo federal não fica restrita ao campo da retórica. O desmantelamento do arcabouço de proteção ambiental foi iniciado na primeira semana do governo Bolsonaro com o decreto número 9.672 de 2 de janeiro de 2019. Foi eminentemente centrado na alteração da estrutura de governança a cargo do Poder Executivo federal. Os decretos 10.204, 10.239 e 10.347 de 2020 revogaram uma série de artigos concernentes aos conselhos, órgãos colegiados e comissões ligadas ao Ministério do Meio Ambiente, dentre os quais o Conselho Nacional da Amazônia Legal (Conamaz), criado no decreto 1.541 de 27 de junho de 1995 e a Comissão de Gestão de Florestas Públicas (CGFlop). O decreto 10.347, de 11 de maio de 2020, dispõe sobre as competências para a concessão de florestas públicas no Brasil, em âmbito federal. Tal decreto move para o Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento tal poder, antes exercido pelo Ministério do Meio Ambiente.

Diante da dificuldade de ligar com as regras formais do sistema de proteção ambiental do Brasil restou o artifício de governar com decretos e por artimanhas infralegais, como o decreto 10.347. É notoriamente reconhecido o fato de que “governar por decretos” é também uma forma de minar a democracia, uma vez que ressalta uma postura autocrática do governo. Na hierarquia dos atos normativos, o decreto não pode se sobrepor à lei criada pelo Legislativo.

Mas o governo tem mãos a prerrogativa de nomear os gestores das agências federais de meio ambiente, como o IBAMA, de cunho fiscalizatório, e o ICMBio, das áreas de proteção ambiental. Além disso, coloca sob suspeita os dados a respeito da evolução do desmatamento oriundos do Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE). Com isso, muda nomes para aqueles alinhados com a estratégia posta em curso pelo governo, sem depender de construções políticas que passem pelo Legislativo. Com isso entende-se a construção “aproveitar para passar a boiada”.

Ao externar seu estratagema sem escrúpulos, Ricardo Salles revelou, de maneira inapelável, o seu próprio viés, bem como do governo para quem trabalha, antidemocrático. Ao menos ainda restam, num suposto Estado Democrático de Direito, os sistemas de pesos e contrapesos previstos nos outros poderes, capazes de frear, ainda que parcialmente, a marcha da insensatez e da ignomínia anti-ambiental em curso.

Talvez isso consiga deter o rápido processo em curso de transformar um país que era referência mundial na defesa do meio ambiente em pária internacional.

Referências

ACEMOGLU, Daron; ROBINSON, James. Por que as nações fracassam: as origens do poder, da prosperidade e da pobreza. Elsevier Brasil, 2012.

BEUNEN, Raoul; PATTERSON, J. J. Analysing institutional change in environmental governance: exploring the concept of ‘institutional work’. Journal of Environmental Planning and Management, v. 62, n. 1, p. 12–29, 2019.

MEYER, Claas; CHEN, Cheng; MATZDORF, Bettina. Qualitative comparative institutional analysis of environmental governance: implications from research on payments for ecosystem services. Ecosystem services, v. 34, p. 169–180, 2018.

MOURA, Adriana Maria Magalhães de. Aplicação dos instrumentos de política ambiental no Brasil: avanços e desafios. 2016.

NORTH, Douglass. Institutions, institutional change and economic performance Cambridge University Press. New York, 1990.

[1] Tereza Cristina Dias (ministra da agricultura), Tarcísio Gomes de Freitas (ministro da infraestrutura), Onyx Lorenzoni (ministro da cidadania), Paulo Guedes (ministro da economia).

[2] A nova economia institucional apresenta a centralidade das instituições na explicação do desenvolvimento desde as organizações (micro) aos países (macro).

[3] Os autores afirmam que as instituições são centrais para a análise da governança ambiental, uma vez que criam uma estrutura de incentivos. As instituições são as regras formais e informais que definem os processos políticos, os mercados, as interações na esfera da sociedade civil, incluindo as leis constitucionais e de escolha coletivas, o direito aos recursos, as regras de interação e as normas da sociedade civil. Como é amplamente reconhecido no mundo acadêmico, a definição mais popular sobre as instituições é de Douglas North (1990), para quem as instituições são as “regras do jogo” para a sociedade.

[4] Ainda que tenha havido uma série de ações paradoxais, que foram alvo de elevados embates como o caso da usina hidroelétrica de Belo Monte.

 

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