Análises

Caminhos e melhores práticas para os conselhos de unidades de conservação

Os parques e outras UCs precisam de conselhos ativos, pois são eles que aproximam gestores e a sociedade civil. com benefícios para todos.

Nelson Brügger ·
5 de novembro de 2015 · 6 anos atrás
Cânion Laranjeiras. Parque Nacional de São Joaquim. Foto: Dario Lins
Cânion Laranjeiras. Parque Nacional de São Joaquim. Foto: Dario Lins

O artigo 225 da Constituição brasileira diz que a proteção ambiental é tarefa do estado e da sociedade. A lei do SNUC, que rege as unidades de conservação, estabelece que aquelas que sejam de proteção integral, como Parques Nacionais, tenham conselhos consultivos; e as de uso sustentável, como reservas extrativistas, conselhos deliberativos. Portanto, define a forma como o conselho opera, mas não a sua finalidade. Ambos os tipos de conselhos são reconhecidos como Gestores pelo Ministério do Meio Ambiente (ver Gestão Participativa no SNUC, MMA, 2004, p. 19), o que implica na finalidade do conselho, quer seja deliberando diretamente sobre a gestão ou sobre posicionamentos em unidades de conservação de uso integral.

Trata-se da gestão participativa, estabelecida em 1981 com a criação do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), através da Lei 6.938 de 1981. Portanto, anterior à constituição “cidadã” de 1988. Isto mostra que o ambientalismo é precursor e ativo construtor da democracia no Brasil, e não mera consequência da mesma. É preciso desafiar o senso comum que “lei é para cumprir” (e não para discutir!). Leis são feitas pelos homens, e constituem um “retrato das relações históricas no momento em que são feitas”, como defende o Ministro Eduardo Cardoso. Sob a ótica da possibilidade de coexistência pacífica, as leis devem ser percebidas como elo fundamental do “contrato social”.

Não obstante, alguns gestores valem-se da descontextualização histórica do termo “consultivo” para entendê-lo como opcional. Nem na idade média o conceito de conselho foi tão restrito. Um senhor feudal tinha como conselheiros, não quem lhe aprouvesse, mas os representantes de seus senhores d’armas e os ignorar poderia representar a perda de aliados. Talvez, a afeição dos gestores dos Parques Fortalezas pelo estereótipo medieval, os inclinem a ignorar o percurso da democracia brasileira e a considerar a participação como um favor à sociedade civil.

Na administração pública contemporânea, “consultivo” é entendido como instância de democracia participativa cuja finalidade é aprimorar o controle social, aquele exercido pela sociedade civil sobre a administração pública, tanto no nível da governança, como no CONAMA, quanto no da gestão — como deveria ocorrer nos Parques Nacionais. Tal caracterização e função não são novas. È o que fazemos em nossos condomínios, quando nos debruçamos e conferimos a prestação de contas da gestão do síndico, ou escolhemos qual obra faremos primeiro. Representam, sobretudo, a possibilidade de equilíbrio à gestão, algo que deveria ser estimulado em tempos tão conturbados pelos escândalos de corrupção.

Sugestões para um Conselho Consultivo Gestor

“Já a deliberação por consenso implica pôr-se no lugar do outro, dedicar-se ao problema. Embora o consenso demore mais, produz maior adesão ao pactuado e menor rejeição.”

Um elemento preponderante para caracterizar a igualdade de participação e a justiça desse processo é paradoxalmente não ser centrado no voto, onde a maioria vence e a minoria perde. Na arena política, os embates usualmente exploram o uso da força e do prestígio de um ator em detrimento de outros. Vivenciei um caso emblemático numa reunião do conselho do Parque Nacional da Lagoa do Peixe, onde o conselheiro-advogado-representante dos arrozeiros ocupava uma vaga diferente da destinada ao sindicato patronal dos produtores rurais! As deliberações pelo voto tendem a produzir fragmentação e conflitos, onde setores minoritários sempre perdem e setores de maior prestígio quase sempre ganham, porém muitas vezes “não levam”. Isso reproduz a exclusão que o cidadão conhece do cotidiano:  instituições que operam em causa própria. Não é preciso mais, para entender as consequências no árduo processo de internalização de nossas unidades de conservação, principalmente por quem tem suas terras e vidas desapropriadas ou afetadas.

Já a deliberação por consenso implica pôr-se no lugar do outro, dedicar-se ao problema. Embora o consenso demore mais, produz maior adesão ao pactuado e menor rejeição. De qualquer forma, temos desperdiçado muito mais tempo (na escala de décadas) pela insistência na política linear de primeiro regularizar todo a área, para depois produzirmos planos de manejo enciclopédicos, conhecê-los à fundo e só aí começar o gerenciamento. Até 2007, nenhuma UC federal tinha 100% de regularização fundiária! Somos o país das leis e ordenamentos que não pegam, mas insistimos nas mesmas receitas!

Na deliberação por consenso também perde sentido a inflação de representatividade, já que não é o voto quantitativo, mas a capacidade de diálogo que mais conta.

As “eleições” devem ser conduzidas por uma comissão mista, e não pelo chefe de unidade ou só por servidores. A lei estabelece a paridade entre público e privado, o que normalmente é respeitado. O problema maior vem novamente na desproporção de setores da sociedade civil. No Parque Nacional de São Joaquim houve uma experiência bem-sucedida em um conselho enxuto, onde os representantes de cada setor (por exemplo turismo, universidade), mantêm um bom diálogo com os outros atores do setor que representam. Esta articulação fora do conselho tende a atuar como um promotor da cultura de participação.

Um ponto pouco observado é a definição de setores correspondentes aos objetivos da categoria de Unidade de conservação no SNUC. Este é o pulo do gato, por exemplo, para o setor turismo não ser confundido com o setor lazer/recreação, que são tratados por legislações diferentes. Outro problema de legitimidade é a representação de entes públicos sem diploma institucional adequado. Nas universidades, quem fala em nome da instituição é o reitor; na polícia ambiental, é o comandante do comando ambiental. Diplomas ilegítimos (exemplo: procuração de chefe de departamento) não devem ser aceitos e isso favorece o debate interdisciplinar sobre as UCs nestas instituições. A ideia é que se tenha participação não só da biologia, mas de vários outros campos de conhecimento; não só da polícia militar ambiental, mas de várias outros entes públicos, que não sabem que têm muito a contribuir com nossas UCs. Estes atores, devem ser buscados de forma ativa!

Os regimentos devem fugir do “juridiquês” para estimular a participação e empoderar o conselho. A construção do regimento muitas vezes é o primeiro contato com a legislação, e uma ótima oportunidade de exercitar sua internalização. Outra prática importante é a leitura, correção e aprovação de atas, que possibilitam o exercício de divergir com tranquilidade.

É fundamental o respeito ao quórum e a interrupção dos trabalhos quando este é perdido. Assim se constrói um debate saudável. Senão, a desmobilização é a consequência, principalmente daqueles que abdicam do trabalho, têm parcos recursos, ou viajam horas para participar das reuniões onde as regras são de ocasião.

O trabalho das câmaras técnicas (CT) e grupos de trabalho não são definidos no SNUC. Mas, por analogia, deve-se recorrer ao consolidado no regimento do CONAMA: São órgãos auxiliares e subordinados à plenária do conselho. Uma maneira para tornar o debate das CT célere sem ferir a subordinação ao conselho é a distribuição de problemas, por exemplo à CT, cujo parecer é então encaminhado ao conselho.

Se no conselho gestor consultivo delibera-se sobre o “parecer” da câmara técnica, o chefe de unidade tem que cumprir?  Não! A regra é clara! Mas, pareceres bem argumentados e dialogados com todos os envolvidos normalmente ajudarão o gestor. Caso um “bom” parecer não seja adotado pelo chefe de unidade, cabe ao conselho cobrar o preço político da inobservância!

Se a Lei permite todo este processo, por que ele não ocorre? Porque embora necessária, a lei não é suficiente. Apesar da contribuição de intelectuais como Paulo Freire, ainda precisamos construir a cultura da mediação.

Parece trabalhoso gerenciar Parques de forma democrática no país? O que sabemos é que gerenciá-los de forma autoritária tem sido um fracasso retumbante!

 

*Nelson Brügger pertence à Federação Gaúcha de Montanhismo, é Diretor de Meio Ambiente da Confederação Brasileira de Montanhismo e Escalada e Conselheiro do PNAS e PNSG.

 

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  • Nelson Brügger

    Mestre em Bioquímica pela UFRJ, diretor da Federação Gaúcha de Montanhismo e Conselheiro do Parque Nacional Aparados da Serra

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Comentários 14

  1. paulo diz:

    Participo de reunião de conselho. como observador. No PN da Serra do Itajaí, as recomendações e solicitações enviadas ao gestor da unidade ficam muito a desejar de gestão e transparência.


  2. Flávio Zen diz:

    Brugger, muito interessantes suas considerações e certamente a atuação dos conselhos devem sempre ser aprimorados sempre. Contudo suas colocações partem de uma visão reducionista e meio enviesada do conselho dos parques.
    A primeira coisa que deve se perguntar é porque ParNas possuem conselhos consultivos e porque RESEX, deliberativos? Pense: O que diferencia a finalidade do parque da finalidade da Reserva extrativista ao longo do tempo? De maneira bem simplista o conselho é deliberativo na RESEX por que tratam de recursos extrativistas; isto é, pressupõe o uso direto dos recursos, deliberando então sobre o quanto dos estoques disponíveis que possuem acesso, serão consumidos, em que velocidade, em que tempo e de que maneira e se serão repostos. Supostamente seria a definição de UC de uso sustentável se os estoques de recursos naturais forem mantidos ao longo do tempo. Na prática é como a gestão de recursos “particulares” pela galera que é “dona” da RESEX, por assim dizer.
    Já os parques não são ucs extrativistas e os recursos naturais, leia populações da flora e fauna protegidas, habitats estratégicos e paisagens únicas, devem ser preservados por força de lei (art 7º §1 do SNUC). O problema é que mesmo a previsão de uso indireto se traduz em uso direto de espaços pelo uso público, com todos os impactos previsíveis. Contudo, sabiamente o SNUC prevê então “zonas de sacrifício” através do zoneamento que determina o gradiente de impactos do uso público e o grau de exposição ao patrimônio genético protegido, por exemplo.
    Essa é uma das razão da diferença da natureza dos conselhos que explora de maneira inadequada e superficial; pois parte do princípio de que um conselho “democrático” seria aquele onde todos os interessados pudessem opinar e alterar a decisão do gestor pelo voto do interesse da maioria, independente de seus interesses e capacitação técnica para gestão de uma unidade de conservação de proteção INTEGRAL. Assim, o gestor passa a ser um executor da decisão da maioria e os departamentos e câmaras técnicas passam a ser consultivos e não deliberativos quando a situação exige. Ou seja a decisão da gestão não precisa ser técnica, basta ser democrática.
    Acredito que o conselho democrático que propõe é perfeitamente ilustrada na condição prevista em ”A tragédia dos Comuns” (Hardin 1968) têm um videozinho legendado em

    com o próprio 😉 Se se quiser se aprofundar o artigo está fácil na internet.
    Sinceramente, considerando a complexidade do assunto, acho que é um desserviço que presta quando deliberadamente busca demonizar a figura genérica dos gestores e da gestão dos parques como se a administração dos parques fosse uma questão apenas de romper com o suposto autoritarismo de um modelo, sem contudo contextualizar por exemplo como resolver a questão da disputa por espaços entre o uso público e a preservação em um ambiente de consumo desenfreado.
    Veja que o seu discurso, assim como tantos outros neste sentido, jamais se aprofunda na questão da preservação, mas apenas do prejuízo do uso sem que tenham a coragem de esclarecer que no fundo querem que o parque seja um playground, uma unidade de uso sustentável, já que o consumo de espaços possui consequências que extrapolam a área utilizada, posto que os fluxos de visitantes e alterações na paisagem para equipamentos de apoio ao visitante, possuem efeitos funcionais e qualitativos, que vão muito além do eixo das trilhas, por exemplo. Seria bem mais honesto lutar pela mudança de categoria dos parques do que metodicamente tentar torcer a lei pela descaracterização do parque como unidade de conservação de proteção integral.
    Pessoalmente, sempre suspeitei de movimentos democráticos onde grupos organizados, camuflados no rebanho e em nome da democracia, lutam pelos próprios interesses. Na prática toda decisão por consenso significa que alguém ou algum grupo deteve a habilidade política de atender seus interesses, que nem sempre representa necessariamente atendimento aos interesses consensuais, mas à conveniência do mais forte, do mais organizado, mesmo que seja travestido de oprimido…conforme o coitadismo institucionalizado pelo Paulo Freire que espertamente sistematizou o controle da manada contribuindo para as consequências assistidas na educação e na sociedade que conhecemos hoje…
    Sobre fracassos, observe que há 50 anos ouvimos a ladainha da participação democrática como relaciona e nos últimos 12 anos em que partidos “democráticos” tomaram o poder e cumprem a sua agenda progressista, apenas nos deixaram mais pobres, mais confusos e o trato com a questão ambiental é um dos mais caóticos… Assim, a manipulação da participação popular apenas nos conduziu ao desastre e está se confirmando um fracasso retumbante, atendendo apenas aos enganadores de sempre…


    1. Nelson Brügger diz:

      Prezado Flávio,
      desculpe-me não responder antes: Quanto ao gestor de Parques se submeter ao conselho, acho que vc deve reler o texto. Também reveja o que entendes por deliberação por consenso, por que ela, em muitos casos, não é tomada por voto, como sugeres no comentário, apesar de meu texto explicitar o contrário.A técnica e a ciência, são importantes, e é óbvio que um processo democrático pode levar a más deliberações, o que não implica submeter o político ao técnico. È importante lembrar que muitas decisões "técnicas", levaram a desastres ambientais e que muitas vezes, divergências "técnicas", escondem interesses e/ou visões divergentes. Conheço o texto de Hardin que citastes e muitas críticas a ele, mas ainda não sei se já consultaste o Texto do Frank Fischer supracitado.Não demonizo o cargo de gestor, apenas aponto, que como em muitos aspectos da condução de políticas públicas, é preciso avançar nos processos democráticos participativos.
      Realmente, nossa jovem democracia não é um grande exemplo, mas há muitos bons exemplos no mundo, inclusive no que se refere a gestão de áreas naturais.


      1. Flávio Zen diz:

        Tranquilo Brugger, mas acho que não alcançou o que escrevi e recomendo fortemente que não confunda militância politicamente correta com aplicação da técnica e da ciência; pois as chances de acerto são mais a favor do método cientifico que se aprimora continuamente. Contudo. o fato é que realmente, assim como vários usuários de UCs, há a demonização da figura do gestor e isso é fato e está fartamente documentado, ppmente aqui no ECO.

        No fundo, este esforço consciente de se criar um antagonismo entre a ciência e tecnica tida como biocêntrica que ameaça direitos antropocentricos, é só uma demonstração ideológica usualmente conhecida como socioambientalismo, ou seja, uma visão retrógrada pintada de verde que apenas atende a interesses ideológicos, corporativos e políticos, buscando equiparar usuários de lazer e recreação a vitimas da incompreensão de gestores malvados que detentores de recursos e condições, não gostam de pessoas hehehehe

        Tal conduta já se mostrou um desastre politico, ppmente quando se vê o baixo investimento em UCs e o grau de degradação dos destinos mais populares. É de fato um desserviço, pois não trabalha para a busca de soluções de como articular preservação da biodiversidade com o uso público, já que em geral insistem em não respeitar zoneamentos tecnicamente embasados, a despeito de criticas bastante fundamentadas como as de Zeller (2008).

        O fato é que ao alimentar uma queda de braço com gestores, fortalecer antagonismos, desqualificar o conhecimento técnico, comprar direitos de preservação da biodiversidade com direitos de uso, sem verdadeiramente contribuir para resolver esta questão é um erro. Ppmente em uma época em que a comunidades e populações protegidas sofrem com a fragmentação de habitats e o crescimento da territorialização do espaço geográfico pelo uso público caracterizam pressões internas que realmente podem se tornar uma ameaça interna.

        Talvez, fosse muito mais produtivo oferecer respostas e trabalhar por soluções e não apenas brigar para abrir a porteira, dado os resultados conseguidos até o momento. Se puder, assista 2 apresentações sobre trilhas em areas protegidas que fiz a algum tempo. Vai perceber melhor oque gestores podem estar pensando, a despeito das peculiaridades locais

        MP2 Efeito de borda (BR Jul 2015) em http://tinyurl.com/jrkxd8m

        MP3 Efeito de borda: Uso público e espécie invasora (BR Jul 2015) em http://tinyurl.com/zzr4cl9


        1. Nelson Brügger diz:

          Prezado Flávio,

          não há demonização de gestores, ao contrário, apoiamos muitos deles. As tensões entre ciência e democracia, não surgiram de discussões ambientais, mas de reflexões importantes de autores como Edgard Morin, e Paul Feyerabend.


          1. Flávio Zen diz:

            Nelson, sem querer alongar, mas não há como negar inclusive com base no seu próprio texto, assim como todos aqueles com referencias aos "parques-fortaleza" conforme regularmente destacam.

            Para o bem do debate, o que deve ficar claro é que uso público em parques significa apropriação de espaços e a articulação com as demandas administrativas não são tão simples e não podem ficar restritas apenas à esfera social; não importa a argumentação com base nos autores que cita pois estes são restritos à esfera antrópica e parques, conforme a lei do SNUC possuem a função básica de preservação da biodiversidade e não o direito da visitação, que é uma atribuição secundária, juntamente com pesquisa , etc…

            Deste modo, o debate não cabe em se discutir a função social ou reflexões sobre a ciencia, a menos que se busque mudar a lei. Veja que o estabelecimento do zoneamento nos parques foi uma saída super inteligente para compatibilizar preservação e conservação, biodiversidade e uso público…Contudo, cabe o gestor do parque o atendimento à lei, por isso que quando se move uma campanha sistemática contra a interpretação da lei buscando constranger a gestão, a coisa complica e os antagonismo se consolidam, pois se caracteriza então uma disputa entre os que querem atender a lei e preservar e aqueles que querem modificar a lei e não preservar…

            Como isolamento de parques por fragmentação de habitats e extinções locais e regionais, entre outras pressões e demandas são uma realidade inconteste para o gestor, há um consenso de que o debate têm que ser menos maniqueista, mas o gestor deve partir do pressuposto que o principal é a preservação in situ de especies, e nã a visitação.

            Deste modo é a partir deste ponto é que se discute direitos e sustentabilidade da atividade recreativa e de lazer em parques, por isso é que quando se nega a função básica dos parques (sem torturar o texto para que prove o contrário) se estabelecem os conflitos.

            Mas valeu, é só uma contribuição, não é obrigado a concordar; mas se faz parte de um conselho, sugiro que amplie sua percepção do problema.


  3. André Ilha diz:

    Ótimas reflexões Nelson. Os conselhos das UC de proteção integral, apesar de consultivos, são instrumentos valiosos de gestão, e são entendidos desta forma pelos melhores chefes de unidade. Penso, no entanto, que eles devem refletir o conjunto real de forças sociais, acadêmicas, políticas e econômicas com legítimo interesse em uma UC qualquer, sendo a limitação estrita do número de membros, e a paridade forçada (a lei fala que eles devem ser "preferencialmente" paritários), duas camisas de força indesejáveis.
    Dependendo da situação, um conselho realmente representativo terá muitos ou poucos membros, e provavelmente terá bem mais interessados da sociedade civil, considerados aí associações de moradores, entidades representativas de usuários, representantes do setor turístico, empresas privadas (sim, por que não?), entidades culturais etc.
    Mesmo que num primeiro momento um conselho amplo assim possa nascer intumescido por um excesso de entusiasmo inicial, com o tempo, e a aplicação do Regimento Interno elaborado por ele próprio, ele vai se auto-regulando até chegar a um ponto ótimo que reúna apenas os verdadeiramente interessados nos destinos e no bem-estar da UC em questão.


    1. Nelson diz:

      Muito Obrigado pelo comentário André, é isso mesmo. Nos anos 80-90, ambientalismo era quase uma exclusividade da sociedade civil e teve pouca força para fazer as mudanças; atualmente, o peso mudou de lado, um efeito que o Historiador Ambiental italiano Marco Armiero jocosamente relata como "O Al Gore fe pelo ambientalismo o que Stalin fez para o socialismo!". Ironia à parte, a falta de sensibilidade e engajamento da sociedade civil certamente reflete um peso maior de grandes forças corporativas e das "políticas de expertise". Equilibrar essa a balança, assegurando voz a todos é fundamental. Não há saída fora do processo democrático e temos que seguir aprimorando-o..


  4. Cledivan Farias diz:

    Defender consenso pra tudo é considerar que as opiniões não divirjam. Isso não funciona. O Conama delibera em cima de temas técnicos que não deveriam ser tratados nesse conselho. Mas como é meio ambiente, todo mundo acha que entende!


    1. Ebenezer diz:

      Meio ambiente e futebol, todo mundo dá palpite. O problema é que via CONAMA, o palpite vira "tipo Lei"!


    2. Nelson diz:

      Prezado Cledivan,
      o papel da técnica numa sociedade democrática, deve ser esclarecer a decisão política, não substituí-la. Há muitos exemplos concretos de que isso funciona bem. Para aprofundamento recomendo o texto de Frank Fischer " Citizens, Experts and the enviroment: the politics of local knowledge, editado pela Duke University Press.


      1. Ebenezer diz:

        Decisão política é uma coisa, decisão PÚBLICA é outra…vira várzea


  5. Sávio diz:

    Nelson, ótimo e esclarecedor texto. Parabéns!.


    1. Nelson diz: